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郭京毅案警示“立法腐败”之害
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文章来源：第一财经日报 日期：2008年09月05日 00:57 http://www.china-cbn.com
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社论
商务部条法司巡视员郭京毅被“双规”已经超过20天。有媒体报道称，郭京毅案是因为受贿，但并非之前传言所指的某特定外资并购项目，而是涉及有关外资并购的法律法规制定和司法解释。如果这一消息属实，这将是中国第一起在法律制定过程中官员受贿的案件。
这宗备受瞩目的腐败案件尚在调查中，在司法机关披露更多信息之前，我们无意对它品头论足。但“立法腐败”进入公共舆论的视野，这个现象却值得关注。
以往说到腐败，多数人先想到的关键词，多为司法腐败、吏治腐败或行政腐败。然而“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”英国哲学家培根在《论司法》中的这句名言，常被法律学者借用来强调司法腐败的危害。
立法腐败是源头腐败。当法律非良法，而法官又必须依法，如何能求得一纸公正？所有的立法，都是权力和权利的再分配。如果相关的利益阶层不能在法律案起草、审议和表决过程中充分博弈，并以务实的理性来相互达成妥协，立法就很难成为“良法”。
立法腐败中表现最突出的，又数行政立法腐败。作为利益再分配产物的行政法规如果由执法的行政部门起草立法，在得不到社会公众和相关利益方有效监督的情况下，他们有可能夹塞有利于部门或强势游说集团的规则，甚至成为“寻租”和“设租”的依据。立法中的“设租”，比执法中的“寻租”利润更大、危害也更大。
在利益保护的驱动下，不少地方、部门或市场经济主体都热衷于争夺立法权，这其中很难排除这些部门和市场主体试图通过行政立法这一合法手段为本地、本部门或本行业划出一块垄断性的势力范围。在这种有机可乘的立法保护伞下，某些畸形的利益格局或权力关系被合法化，某些垄断性的政策或长官意志通过立法程序摇身变为冠冕堂皇的法律。一旦立法“设租”成立，将水源和水流尽皆污染，下游的民众和市场竞争主体实难避其害。这也是公众普遍关注和反对的“既得利益部门化、部门利益法制化”的弊端。
以郭京毅案为例，这位在商务部任职已达22年之久的行政官员，大部分工作都是围绕着行政立法在进行。上述媒体的报道称，郭京毅一直参与以及负责外资法律和投资法律的制定以及修改。如果他在法律制定过程中受贿罪行成立，将可能波及中国所有外资并购项目。
立法腐败同时也更隐蔽。2007年5月，监察部副部长屈万祥在接受新华社记者专访时曾坦承，行政立法腐败“危害更大，治理难度更大”。应该承认，这种腐败形式一直以来都是存在的，并非直到今天才会发生，也从一个侧面印证了屈万祥所言的“治理难”。因而，在“行政立法腐败”至今仍暗流涌动的背景下，郭京毅案的曝光有着特别的意义。
其一，该案使得社会公众对于行政立法腐败更为警醒。可以预想，必将有更多的公众开始关注或更加关注这一腐败形式，舆论的力量也将给立法机关和行政机关以更多的监督，并促使立法体制的完善。
其二，无论郭京毅案最终结果怎样，它都将警醒那些正在或将要进行立法“寻租”的官员。至少，这个案件产生的社会影响，会让握有建规立制大权的官员们更谨慎地对待自己手中的权力。
其三，该案提醒立法机关应对现行授权立法制度进行反思。立法本是全国人大及其常委会的职权，行政立法权须基于权力机关的授予才存在。由于中国的代议机关不仅仅作为立法机关，还常以议行合一的“权力机关”以栖身，故人大往往无法在繁重的议程中抽身出来专心做好全部立法，尤其是对一些专业领域内的立法更是力不从心，授权行政机关立法或授权行政部门起草已成了一个惯常的选择。
这种授权就为夹塞部门利益留下了可乘之机。比如今年春天某部门公布了一个监管办法征求意见稿，其中，就境外金融机构取得中资银行控制权，起草办法的部门自我授予、受理、审查并决定等权力。倘若通过，国家金融安全基本将取决于其部门自觉。所幸办法公布后，媒体和公众广泛质疑，但现在也不知是否采纳了公众意见。
为避免类似情况发生，人大应该尽可能减少类似授权，加强人大各专门委员会的能力，乃至使部分人大代表专职化，来负责行政性法规的起草。而整个制定过程也应该更加透明化、程序化，为社会公众监督和参与留下充分的时间，从而促进立法权与司法权、行政权之间权力制约良性关系的形成。
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