邵轩岚/文
地方政府发债的限制有望得到解禁。《第一财经日报》9月13日刊发了《金人庆称中央政府正考虑授权地方政府发行债券》。财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。
长期以来，“上有政策，下有对策。”在本轮房地产调控的过程中，地方政府的“诸侯经济”一直是困扰中国经济全局的一个顽疾。中国房地产目前最大的问题是没有建立为购房者服务的市场，而房地产大多是为地方政府服务，每年地方财政的三到四成收入是来自房地产。
如果地方发债成为现实，那么地方政府过度依赖房地产，靠土地出让金来解决发展需求的痼疾能否得到根除？
发行的可行性
在过去的五六年中，中国一直没有为地方政府融资需求开门，对关于地方发债也一直没有形成统一的思路和成熟的体系。
“在美国，许多州政府就是靠地方政府发债起了关键作用。这是解决房地产根本症结的良方，如果不走这条路，地方的融资需求问题将无法得到根除，地方政府发展积极性在哪呢？”摩根士丹利董事总经理谢国忠此前曾这样对笔者表示。
事实上，中国地方政府也曾进行过发行地方政府债券的尝试。上个世纪80年代末至90年代初，有不少地方政府为了筹集修建道路、桥梁的巨大建设资金，都曾发行过地方政府债券。有的地方政府债券甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者直接充当了部分工资。
但是，1993年颁布的《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。就是说目前我国是不允许地方政府发行地方政府债券的。现在，时隔《预算法》颁布实施已近13年，中国的社会与经济得到了很大的发展，各方面的情况也都有了很大变化。
谢国忠认为，无论是个人投资者，还是机构投资者，对于地方债券，都应该有着巨大的投资需求和承受能力；从发行技术而言，我们有多年发行国债、企业债、金融债的经验，有日趋成熟的投资银行（证券公司），完全有能力保证地方债券的顺利发行。
居民高储蓄率为地方政府债券的发行提供了经济条件。随着经济持续高速增长，居民收入有了很大提高，社会闲散资金增多。央行公布数据显示，截至2005年12月末,我国城乡居民储蓄存款突破14万亿元，达到 141050．99 亿元。
“再从物价水平来看，发行地方政府债券的最佳时机已经来临，由于物价水平持续走低，发行地方政府债券的筹资成本已大为下降，甚至可以低于银行利率。加上免征个人所得税，地方政府债券的吸引力会越来越大。”谢国忠说。
发行的必要性
眼下，地方政府财政预算外收入一般是由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分组成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下，土地出让收入则变得越来越重要，甚至发展到举足轻重的地位。
上个世纪80年代末期，中央规定在批准农用地转用、征用时，对县市政府征收土地有偿使用费，由中央和省财政按三七分成，专项用于土地整理。
事实上，由于无法核实土地开发的成本，很多地方与中央“打太极”，隐瞒、截留土地出让收入，中央很难提取到30％。后来这一比例一度降到5%，到最后干脆5%也取消，土地出让金全部划归地方政府，地方政府的土地收益越来越多，遂有“第二财政”之称。
分析人士指出，正是从花钱和短期利益出发，地方政府乐此不疲。现在，有不少地方政府的土地出让金收入已经占预算外收入的60%以上。这也是为什么许多地方政府都在打土地的主意，并变出花样抬高地价的主要原因。
“应该扩展地方政府的融资渠道，现在地方政府是不能赤字的，如果允许地方政府发债来为项目融资，这样他对房地产的依赖性就比较低了。而因为发债要还，所以地方政府在做项目时，就要考虑收益，而不会乱投资了。”
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美国地方发债样本
目前，美国市政债券市场已经成为美国各州、县政府以及下属机构筹集公共事业所需资金的重要市场。美国市政债市场与股票市场、国债市场以及企业债市场并列为美国四大资本市场。
从1812年美国纽约市首次发行市政债券以来，美国的市政债券已经有194年的历史。近年来,美国资本市场上市政债券的规模保持了快速的扩张的势头。
美国每年各级地方政府发行债券的数额将近8000亿美元。发行主体不仅有州政府，也有其他地方政府，如县、市政府，甚至有些特区、专门区域管理部门、学区也可以发行债券，这些政府单位是根据州的法律设立的，享有一定的垄断权，以及征收某种税的特权。
美国市政债券满足了公共部门、公共项目大规模、长期性、低成本资金的需求。随着美国经济社会的发展，特别是城市化进程的不断推进，美国公共服务部门以及公共项目所需资金日益增长，一般的企业债券、股票以及银行贷款等不能有效满足这一现实的金融服务需求。在此背景下，美国市政债券市场应运而生。
美国市政债券已经成为美国州及州以下政府筹集公共性资金的重要渠道之一。发行美国市政债券的机构主要包括：各州政府、县政府及其所属政府机构以及获得授权的其他公益机构，其数量达到18000多家。从所筹资金用途来看，美国市政债券主要用于公益事业，机场、公路、大学、医院、住房、环境、设施、经济开发以及慈善服务等目的，为美国地方政府的公用事业提供了大量低成本的长期资金。
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