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公平补偿避免“公共利益”被盗用
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文章来源：第一财经日报 日期：2006年08月24日 07:53 http://www.china-cbn.com
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李富成
公共利益在法学和法律表达上本来就是个难题。在我国《物权法》从一波三折到呼之欲出之际，如何回应实践中对房屋、土地的征收、征用制度的殷切期待，适当地在《物权法》中加以表达，是一个无法回避的难题。
说这是个难题，首先是因为公共利益在概念上指的是，一定范围内不确定多数人的共同利益，具有高度的抽象性、内容的不确定性、变动性以及受益对象的不确定性。这个特征导致了法律界定上的困难。其次是因为我国当前的经济社会体制改革，牵涉到公共权力与私人权利之间复杂的互动与此消彼长，法律上的公共利益表达需要考虑这一深刻的社会转型背景，需要适当回应社会中各方面的利益诉求。
本来，对公共利益进行界定，主要是行政法、经济法等公法的任务，但是，《物权法》作为一部国家基本法律，是安排体制改革与社会转型的重要工具。因此，我们不得不知难而进，通过《物权法》这一基本法的协力，完成公共利益的法律界定。当然，必须指出的是，即使通过《物权法》对公共利益加以界定，仍需赋予政府在公共利益认定上的裁量权，以充分有效地促进公益。
公共利益制度的重要体现，是私有财产的公益征收、征用及补偿制度。这可以说在私人权利与公共权力领域之间，筑起了一道坚实的“防火墙”，是保护个人财产权的必要法律机制。在《物权法》中界定公共利益，主要就是通过公益征收、征用制度，建立私人利益对公共权力的防御机制，集中表现为《物权法》（草案，2006年6月6日修改稿）第47条征收制度和第48条征用制度的规定。
在公益征收、征用制度中，公共利益与私人利益的关系表现为：两者之间存在冲突，因此不得不通过牺牲私人财产权的方式，来实现更重要的公共利益。但是，这不意味着剥夺私人利益，因此在剥夺私人财产权的同时，仍需要给予利益上的补偿。观察《物权法》（草案）前后数稿在征收、征用制度上的变化，主要也是对补偿制度进行了一定的完善。
还应当注意另一个基本国情。在国有土地使用权领域，政府垄断着土地资源供应的一级市场。就是说，各级政府作为土地使用权出让市场的唯一卖方，向市场供应土地资源。这使得土地的利用，无论是为了公共利益目的，还是商业目的，都须经过政府的“有形之手”才能上市。对于集体所有土地或者已经存在、设定土地使用权的国有土地来说，这个“国有化”的环节实际上也是通过征收制度来完成的。在补偿制度不完善的情况下，这一体制导致了实践中各种商业利益“借道”公共利益，侵犯群众利益的现象。人民群众对此反响强烈，理论界也多有呼吁，认为《物权法》应当明确将商业土地开发排除在公共利益范围之外，也就是说，不能为了商业利益的需要，而征收集体或者个人所有的财产。
这种意见当然是很有道理的。但是，在我国土地使用权流转制度没有发生根本改革的情况下，将商业开发全盘排除出公共利益的范畴，可能会在实践中造成很大的困难，会制约地方经济的发展。
这实际上牵涉到对公共利益与个人利益的认识问题。虽然说在城市营造绿地、医疗设施确实符合公共利益，但是招商引资、兴办商业在为投资者带来回报的同时，也促进当地经济的繁荣、提高人民生活水平、增加政府财税收入，并改善本地公共建设，从长远来看，也不能说有悖于公共利益。因此，在当前经济快速发展、法治逐渐完善的阶段，在《物权法》中建立基本的征收、征用听证制度，并完善对被征收人的充分补偿制度，也不失为在现阶段完善公共利益制度的权宜善计。
《物权法》中的公益征收补偿制度，是个人权利制衡公共权力的最后堡垒。如果允许在没有公平补偿的情况下强制剥夺私有财产，公益征收制度就会异化为侵犯群众合法权益的制度暴力。
更重要的是，如果没有公平补偿的要求，就失去了对政府的成本制约，也就根本不能保证被征收的财产能够用于更重要的用途、更重大的利益。这与公共利益的宗旨就完全背道而驰了。
（作者为中国人民大学民商事法律科学研究中心研究人员）
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