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[深度]温岭“药方”：从预算改革突破
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文章来源：第一财经日报 日期：2008年10月20日 07:26 http://www.china-cbn.com
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编者按
探索基层民主的中国农村，都要面临着经济贫乏，民主诉求以及素养不高等乡村现实。但浙江温岭的公众参与式的预算改革的成功，给了我们深刻的参考意义。
温岭这种将民主恳谈与预算审查结合起来，建立透明、民主的公共预算的发轫，开创基层预算改革的先河，也给我国的基层民主之路昭示了方向和路径。
温岭“药方”：从预算改革突破
田享华
“温岭又在创新了。”以“公众参与式”预算改革闻名的浙江温岭市，现在又把预算民主恳谈向前推了一步。
2008年8月28日，浙江台州的温岭市又在全国率先推出一项预算改革，即对县一级的部分预算项目进行期中审查监督，方式则仍为极具温岭特色的“民主恳谈”。
这样的说法，对于温岭人而言，已经不再新鲜。近十年来，这个地方的基层民主化改革不断在创新，尤其在全国基层在解决“用人”问题上难有突破的情况下，它在解决“用钱”问题上走出了一条新路。
“民主恳谈”再启
2008年1月13日，温岭市交通局迈开了历史性的第一步，在交通部门预算的编制阶段，通过民主恳谈，由人大牵头，扩大部门参与（包括交通局、发展和改革局、建设规划局、国土资源局），还引入人大及各个街道和乡镇公众代表、部分离退休人员的参与。从而改变了过去由财政局一方主导的局面。
当时，来自温岭全市各地的52位市人大代表、公民代表，对温岭市交通部门2008年的预算收入（含计划融资）总计28081万元进行恳谈，让这部分预算晒在了阳光下。之后，这一预算资金中“大块头”才提交给3月份召开的市人代会审议。
温岭市人大常委会财经工委主任何培根告诉《第一财经日报》，由于温岭很多乡镇都已经在搞参与式预算改革，代表们关注预算的热情前所未有的高。他们纷纷向财经工委索要详细的预算安排，这促使预算工委考虑如何让市级预算更加公开透明。
何培根就向相关领导建议将乡镇一级的预算恳谈提到市一级，建议获准后，就决定先拿交通预算开刀。“之所以选择它，是因为老百姓对交通问题有切身感受，提出意见的门槛低，关注度也很高，容易搞起来。”
最初，温岭市交通局的反应并不算积极，感觉被监督、监管总有些别扭。不过等到工作开展之后，他们就发现引入“民主恳谈”后有多种好处：以前，交通局总有各工程项目需要争取预算，结果到了财政局常被退回来，或者压缩金额；这让交通局颇为郁闷，但也让财政局为难——这也是各地编制预算过程中的通病，哪个部门不绞尽脑汁地想多抢些“蛋糕”。
但是，对于项目的选择，各有各的标准，财政局纵使可以说了算，但也感觉众口难调。现在，人大的介入，让“民主恳谈”来商榷哪些项目更合适，由于充分反映了民意，过程也公开透明，交通局和财政局的工作都好做多了。这无疑会让他们在部门的例行考核上加分不少，老百姓的“口碑”也就好了。
尝到甜头之后，温岭市里还有不少部门也希望带头搞预算恳谈。“不过，大家都搞恳谈，工作量还较大，得慢慢来。”何培根这样说，要知道他的部门才四五个人。
现在，恳谈后通过的这部分预算也执行了快半年，效果如何？这才是代表和群众最关心的问题。“那就让创新更多一点。”何培根向记者透露，经过温岭市人大常委会的研究，决定举行预算执行情况的期中审核——再次启用温岭人所熟悉的“民主恳谈”，让今年批准的交通工程项目开工、建设等情况接受公众监督。
8月28日上午8点，51名代表分成4个小组对甬台温铁路温岭段工程、铁路站场工程等年初确定的交通工程项目实地视察，听取相关部门和单位的汇报。10点半，参与视察的人员分组讨论。下午2点召开汇报会，先后听取温岭市财政局、发展改革局、交通局和人大常委会财经工委关于交通局2008年1~7月份部门预算执行情况的调查报告。
一小时后，与会人员再次对交通局的预算执行情况进行分组恳谈，由小组组长对恳谈意见总结，然后在4点后集中的大会上汇报。此间，与会人员还是可以提出建议和意见，并且由上述相关部门的负责人对这些问题进行恳谈对话、回答询问，还要就与会人员提出的建议意见作出表态性发言。
温岭模式的演变与发扬
“参与恳谈—提出意见—部门反馈—调整预算—付诸实施—期中恳谈—适当调整。”这就是温岭市“参与式”预算的编制和执行的流程。
它始于1999年，那时就有了“民主恳谈”，不过内容还不是政府预算，而是一般实事。
中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授告诉记者，2005年他就注意到“这种民主恳谈的事不就是人大要做的事么？”于是，他和不少学者建议让在体制外的“民主恳谈”进入人大的体制内，借助人大的这个平台发挥作用，重点就是监督政府的预算报告。
于是，温岭于2005年开始在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，后来形成所谓的“参与式预算”。温岭市人大常委会主任张学明还给它一个温岭的定义：即人大代表和普通民众可以以民主恳谈为主要形式，“参与”政府年度预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整。
这项改革由于将民主恳谈与预算审查有效结合起来，被认为是建立透明、民主的公共预算的发轫，开创了我国基层公共预算改革之先河，经过多年的实践，获得了上级人大、舆论界和学术界的高度评价，被各方赋予了中国基层公共预算改革重大突破的意义。
近一年，温岭模式越来越成熟。2008年初，温岭不仅将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，预算改革还有多方面的创新：一方面是在提交预算修正案后引入代表辩论程序——而这是中国人大制度史的一项前所未有的创举；另一方面是将3年前诞生于新河镇的参与式公共预算改革扩大到市里的5个大镇。
“明年会有更多的市级部门进行预算恳谈。”8月28日恳谈会结束时，张学明表示，温岭会从对数亿元的部分预算资金的使用、过程、效果进行监督，发展到对四五十亿元的全部预算资金进行监督，它会从少数人的监督发展到多数人的监督。“对预算的监督应该是常态，随着经济、社会和民主的发展，这种监督的力量一定会逐步增强，这是必然也是必须的选择。”
张学明在台上的这番讲话，让台下的广东省佛山市南海区财政局绩效评价科科长孔月娥有些激动。她此次从千里之外的广东赶到浙江，就是为了取经，了解温岭模式的更多细节安排，她所在的南海区也在基层预算改革中先走一步。
不过，与温岭引入民众参与不同的是，南海区做的是引进“外脑智慧”来搞“绩效预算”。这是一种以结果为导向的预算管理方法，它建立在对预算支出进行合理评估的基础上。从2004年开始，南海区邀请广东省有关部门和著名高校的14位专家参加其“2004年度财政资金绩效预算（信息化项目）评审会”，对区直29个行政事业单位共8000万元的70个项目进行评审，最后专家建议安排资金6142万元，节约了近2000万元。
“南海区与温岭还有点不同，它是行政部门主动找人大监督。”一位刚从南海区考察回来的学者告诉记者，而该部门的动力来源于此前曾有过一些自身难以克服的过错，痛心之余，就想找到避免重蹈覆辙的办法，于是人大监督就成了突破口。
如今，二个在预算改革方面都开了先河的地区惺惺相惜，孔月娥还邀请温岭市人大常委会一行人到南海区指导工作。
预算监督的局限与未来
不过，疑问也随之而来：远在千里之外的广东省佛山市南海区都在学习温岭，与温岭只隔一山一水的浙江周边地区怎么没有“群起效仿”？
记者的调查也发现，在温岭所在的台州地区，甚至江浙地区，温岭的“星星之火”远还没有呈现“燎原之势”。一个毗邻温岭的县级市，二者虽然条件相似，但在预算监督上相去甚远，该市人大常委会的财经工委主任，甚至就曾直接要求提交市预算报告的财政局，顺便提交一份预算审议报告给他，他只照着念便成。
张学明告诉记者，此前台州市曾开大会让新河镇人大主席介绍经验，虽然其他乡镇负责人对这种做法的啧啧称赞不绝于耳，不过就是没有一个乡镇敢尝试。对此，张学明一言以蔽之，“主要是怕乱”。不改革，随大流，虽然无功，但是总不至于造成大问题，毕竟原有模式已经成熟，出了问题也是体制问题。
最初，温岭市人大常委会试图将“预算恳谈”从发源地新河镇推向其他4个镇时也遇到了这样的阻力。当时，这4个有条件搞改革的乡镇没有一个主动说要搞，市人大常委会的相关负责人只好找到各乡镇的人大主席、镇长、书记一一游说。不过，即便如此，也只有一个乡镇明确表态愿意改革。
后来，温岭市人大常委会不得不再请温岭市委书记正式“打招呼”（张学明2007年1月从市委书记任上转到人大常委会主任），要求一定要把预算恳谈搞下去，铺开来，这样4个乡镇今年初才将改革这盆火烧得越来越旺。
今年2月，在温岭某乡镇恳谈预算过程中，记者还看到由于乡镇主要负责人担心预算报告无法通过，人大主席团将原来预备会议中确定的“票决”预算案改动为“举手表决”。在宣布决定后，虽然现场有些骚动，但是并没有人大代表直接站出来反对这一改动。改为举手表决后，预算案全票通过。
正在当地考察的复旦大学选举与人大制度研究中心主任浦兴祖教授就认为，这一改动有悖民主程序和民主原则，“少数人改动了由多数人通过的程序，这样做很不严肃，万一预算报告通不过可以再想办法解决。”
为此，该镇镇长事后解释说，出现上述问题是制度安排上的缺失，因为此前代表们提交的两份预算修正案都在大会票决时被否决，这让一些代表不满，让代表们有些情绪。
但毕竟，预算通不过的“严重后果”在新中国历史上都还没有出现过，谁也没胆量做“第一个吃螃蟹的人”。所以，为了稳妥起见，减少改革的风险，临时更改了议程。
温岭市宣传部理论科科长兼民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏对这种改动虽然不赞成，但表示理解。“万一预算被否决，政府要重新编制预算，接下来再初审、审查、辩论、表决一整套程序重新来过。这样很复杂，也很耗时间。”基于此，张学明也表示，实务工作者在改革的过程中更加关注风险和责任，改革探索有个过程，不是一年两年就能完成的，它允许失败，然后不断完善。
据记者了解，某镇今年人代会上有代表离场抗议他们的修正案没有通过，当时镇长、书记、人大主席就赶紧在场外做工作。张学明就解释说，如果不做工作，预算万一通不过，下一步工作就没有办法展开，重新开人代会需要人力、物力和财力的投入，涉及到一系列的问题。“事后要总结，为什么出现问题，哪些环节没有做好，怎么去改进？不断完善制度，逐步扩大，让更多的人享受到更实惠的民主形式。”
长期关注温岭改革的世界与中国研究所所长李凡也承认，温岭部分乡镇的预算改革并非一帆风顺，出现很多问题。但是就新河镇来看，经过4年的改革，代表们已经懂得了为选民争利益、为选区争利益，这在全国其他地方是没有的，只是代表们还不懂得怎么争利益，还没有学会如何谈判和讨价还价。
比如新河镇今年有5个代表团，每个代表团为自己争利益是对的，但是，要想让自己的利益获得通过就要学会和其他代表团谈判。李凡就说：“这就涉及到一个公民教育也就是代表培训的问题，要让代表明白为自己争利益是对的，但是不能把自己的利益强加到别人的头上，要坐下来心平气和地讨价还价，而不是集体退场，通过程序的不断完善和调整使改革能向前推进。”
更令李凡欣慰的是，温岭这条基层民主化新路子，虽然还没有直接带动周边地区的改革，但也激励着沪粤等地的改革尝试。
温岭告诉了我们什么
田享华
温岭的改革无疑是成功的，但是它又在面临一种新的尴尬，那就是如何维持这种成功和推广这种成功。
温岭作为一个县级市，它在预算改革层面能做的，在技术层面，已经越来越接近完善，除了决算难以操作以及票决方面略有瑕疵外，在最近几年，温岭即便在全市所有乡镇范围内推广参与式预算，甚至将市级预算恳谈从交通部门扩展到绝大多数部门甚至所有部门，都不会太让人意外。
唯一让诸多专家学者费解的是，为何在温岭获得众多令人羡慕的成功和好处之后，却没有点燃周边地区预算改革的热情。比如，在新河的总结材料中显示，“参与式”预算解决的五大主要问题：
1.解决了基层人大权力被虚化问题。
2.解决了如何控制和削减镇级财政预算赤字的问题。
3.解决了镇级财政预算的“软约束”问题。
4.解决了财政资金的公平、合理分配问题。
5.解决了政府在管理公共事务方面遇到的问题。
温岭其他实施预算改革的乡镇也基本上解决了上述问题，而这些问题也几乎是多数乡镇在处理预算草案时面临的问题，但问题就在于，温岭数个乡镇为解决类似问题提供了较为完善的方案，且不说全国，毗邻温岭的其他地区为何没有“如法炮制”？
我国的基层民主改革不缺方案，不缺学者资源、智力资源，缺乏最主要的两个动力：民众的民主诉求和官员实现自我价值的愿望。
但是，缺乏民众的民主诉求显然又不符合我们的常识判断，如果非要强调这种缺乏，那么只能说是民众有足够的民主诉求，但是诉求的表达机制还不充分，以至于这种强烈的诉求没有上升为一种推动基层民主化改革的力量。
这种表达渠道的缺乏可能又是与官员缺乏实现自我价值的愿望相联系。因为，温岭最初的改革不是上级命令或者指示的结果，甚至作为当时主要负责人的张学明，一开始并不了解也不太相信民主恳谈会有那么大的效果。也就是说，最早一批掀起温岭预算改革的建议者和执行者的价值追求不是传统意义上的“上级认可”、“组织表扬”，而是对民众负责，在践行民主的过程中，探求履行执政责任的最佳方式以及实现个人在这一领域内的成就感（自我价值实现，或新的价值追求）。
如果这个解释符合逻辑，那么，我们需要对症下药的是：首先，疏通民众民主诉求的表达机制，让其成为推动改革的一种力量；其次，鼓励和期待一批拥有新价值追求的基层干部的涌现。
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