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确权覆盖率仅51% 农民集体用地等待全面权利体系
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文章来源：第一财经日报 日期：2006年07月18日 01:31 http://www.china-cbn.com
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本报记者孙荣飞发自北京
2006~2010年间，国土资源部将研究制定系列法规，明确各种性质土地的所有权、使用权及相关内容，全面建立土地权利体系。
昨天，国土资源部公布了《地籍管理“十一五”发展规划纲要》（下称《纲要》）。国土资源部在《纲要》中坦承，当前，地籍管理存在的首要问题是土地统一登记存在法律上的障碍，农村土地登记进展困难，土地权利体系有待于进一步改革和完善。
昨天，国土资源部地籍司一位官员向《第一财经日报》表示，当前存在的非法侵占农民集体土地搞建设、侵吞农民征地补偿费等损害农民利益的现象，其根本原因之一，就是农民的土地所有权、使用权确权登记工作还没有完成，农民的集体土地所有权主体资格还没有在法律上得到确认，主体地位还不够高。
数据显示，到2005年末，国有土地使用权累计初始登记发证3493万本，覆盖率达到85％；而集体土地所有权累计初始登记发证118万本，覆盖率只达到51％。
“农村土地登记进展之所以困难，问题在于我们还没有《土地确权条例》，农村土地到底是乡镇所有还是村级所有？村级范围内到底是村委会所有还是村集体经济组织所有？或者还是村民小组所有？这些现在都没有明确的法律依据。”北京市委政策研究室研究土地的黄庆杰说。
为此，《纲要》表示，“十一五”期间将建立健全土地产权管理法律体系。内容包括：认真参与《物权法》征求意见活动，开展《不动产登记法》立法研究和修订《土地管理法》相关研究，并积极推动研究成果转化为国家相关立法。研究制订《土地权属争议调处条例》、《土地确权条例》、《土地登记条例》，修改完善《土地登记资料公开查询办法》，地方要制定出台有关土地产权管理的地方性法规，形成包括法律、行政法规、地方性法规、规章等，较完善的土地产权管理法律体系。
通过制定较完善的土地产权管理法律体系，国土资源部规划“十一五”期间全面建立土地权利体系，从而明确国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权，以及各类土地他项权利的主体、客体、权利义务内容、取得和消灭条件等；明确国家土地所有权、集体土地所有权的利益主体和实现方式；明确确定和保护土地空间权的具体办法。
据了解，目前，我国土地权利制度建设非常薄弱，没有专门的土地权利法，有关土地权利的规定，散见于《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》以及若干行政法规、规章、规范性文件之中。
“土地权利称谓不统一、主体不明确、内容不清晰、规定不系统，使得土地确权工作缺乏明确、可操作的依据。”上述国土资源部官员表示。
另外，《纲要》还提出，要推动建立统一机构、统一程序、统一效力的不动产统一登记制度，实现从城乡不动产分别登记向不动产统一登记的过渡。研究建立预告登记、异议登记、公告登记制度；开展土地登记官制度、土地登记赔偿制度研究，进一步完善土地登记制度。进一步完善土地登记资料查询制度，推动各地继续出台地籍信息查询收费政策。建立完善土地登记代理人制度、土地登记自我举证制度，2010年土地登记代理人将达到2万名。
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