新欧委会主席之争背后:欧洲议会新力量格局下的法德权力博弈

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在欧洲的内外环境剧变,多重挑战叠加的2019年,欧盟政治生活的核心,即欧洲议会每五年进行的换届选举前不久刚刚落下帷幕。随着而来的是与此次选举紧密相关的欧盟行政机构欧盟委
在欧洲的内外环境剧变,多重挑战叠加的2019年,欧盟政治生活的核心,即欧洲议会每五年进行的换届选举前不久刚刚落下帷幕。随着而来的是与此次选举紧密相关的欧盟行政机构欧盟委员会、欧盟国家间决策机构欧洲理事会,以及欧元区经济权力中枢欧洲央行等一系列重要机构首脑的更替。
如何实现平稳过渡,达成让成员国、民众及欧盟机构技术官僚群体均能接受的结果,不仅将决定欧盟是否能形成一个强有力的领导集体,应对现有的内外困局,同时也是保障欧洲一体化在实质操作层面、机制稳定,以及创新上持续发散生机与活力的基础。由于欧盟重要机构领导人的选定不仅要尊重成员国特别是大国的意见,同时欧洲议会选举反映的政治版图变化,也是欧洲各政治光谱的政党团体分配权力的基础,因此欧洲议会选举对未来欧盟机构和欧盟发展前景产生了极为重要的影响。
传统两党格局向均衡化、碎片化演变
从此次欧洲议会选举结果来看,延续了自欧债危机以来,特别是近两年在欧盟成员国大选及2014年欧洲议会选举中发生的突出现象,即传统政党特别,是中左力量的吸引力和号召力不断下降,民粹主义、民族主义以及右翼极端主义政党的发展却蒸蒸日上。而各方的政治观察家从过去几年欧洲政治生态变化的经验出发,对于此次欧洲议会选举的整体格局变化总体有着预期和准备。但此次选举几方面的重大变化仍然给欧洲议会的政治版图带来自1979年实行直选以来最深远的变局。
首先是传统政党的下挫越过了红线。长期以来联手掌控欧盟政治议程的欧洲人民党和社会民主党党团继续受挫,获得席位数量分别跌至180个和152个,为历史上首次两党席位总和无法达到欧洲议会的半数,使得过去双方共同控制欧盟重要机构人选分配的合法性受到挑战。
其次是民粹主义的继续进击,近年来欧盟各成员国民粹势力上升的趋势蔓延到了欧盟层面,同时欧洲议会内部还产生了新的反建制派力量。2015年意大利联盟党党首萨尔维尼组织了欧洲民族与自由党团(Europe of Nations and Freedom Group),并在欧洲议会选举之前不断造势,与法国国民联盟、德国选择党等民粹主义政党愈发靠近,并在此次议会选举中拿下58个席位,与欧洲自由与直接民主党党团、欧洲保守与改革党党团两个老牌反欧、疑欧党团一起,占到了总席位的23.3%,虽然还未达到选前对民粹政党将取得三分之一席位的可怕预期,但仍然展示了崛起的势头。
其三是亲欧和反欧力量内部均出现了此消彼长的势头。从亲欧阵营来看,在人民党党团和社民党党团衰落的同时,自由民主党党团和绿党党团的席位却有着明显的上升,后两者分别取得了105和69个席位,在2014年受挫后强势回升。特别是自由党在法国总统马克龙领导的“共和国前进运动”强势加盟后,席位激增了38个,取代保守和改革党党团坐上第三把交椅,也使得亲欧四党席位损失总和只有15个。
自由民主党和绿党的反弹表明,欧盟一部分既对传统两党不满,又不愿支持民粹势力的选民,开始积极地表达他们的诉求,通过新力量来促进欧盟的改变。而从民粹的角度看,萨尔维尼领导的欧洲民族和自由党团一定程度上是吸收了部分欧洲自由与直接民主党党团和欧洲保守和改革党党团的力量,后两党总计还比2014年少了一个席位,也显示出民粹力量内部正在发生着结构性的变化。
最终,上述的特点反映了欧洲议会传统两党主导的格局被挑战,并进入了一个各方力量向着均衡化方向发展,整体更趋碎片化的趋势。
新生力量与马克龙影响欧盟的抓手
在传统两党控局能力弱化,新生力量崛起的背景下,关于欧盟重要机构首脑人选的博弈也愈发明显。
在5月28日的欧盟非正式峰会上,德国总理默克尔和法国总统马克龙就欧盟委员会主席的不同意见即颇具代表性。默克尔在这一问题上无疑是传统派,她坚定地支持人民党推举的候选人韦伯,这既是支持由德国联盟党及人民党党团的种子选手,符合德国在欧洲的利益,同时也是继续支持2014年欧洲议会选举时推行的“首席候选人”制度,即各党团推举欧委会主席候选人,欧洲议会选举后第一大党团推举的候选人自动成为欧委会主席。
而马克龙则并不认可“首席候选人”制度的合理性,主张推举“更有经验”的政治家出任主席职位。在马克龙的表态中,社民党党团“首席候选人”、现任欧委会负责司法事务的副主席蒂默曼斯,自由党候选人、现任欧委会负责反垄断和反欺诈的委员维斯塔格,以及法国人民党籍政治家、欧盟脱欧谈判首席代表巴尼耶等均是合适的人选,并指出欧委会主席、欧洲理事会主席、欧洲议会议长和欧盟外交及安全事务高级代表这四大职位应该是两男两女的配比,显示其并非为了力挺法国人或本党籍人士的“公心”。
事实上,正是本届议会的碎片化和格局重塑,给了马克龙影响欧盟政治传统架构的抓手。由于此次人民党和社民党两党团所获席位不够半数,加之人民党党团在议会选举前与民族主义日渐浓厚的党团成员——匈牙利执政党青民盟关系落到冰点,暂时冻结了青民盟的人民党成员的相关合法权利,在席位下降的同时进一步削弱人民党党团的力量,使得人民党和社民党两党团掌控欧盟政治和决策进程变得更不现实,必须与其他亲欧党团合作才能使一体化的前行不至脱轨。
同时,马克龙是在法国传统中左、中右力量日渐衰落的背景下,推出的新派亲欧力量,使得欧洲一体化的德法双核关系结构脱离了长久以来人民-社民党团合作的传统框架,令德国不得不接受与政治光谱非左非右的法国领导人合作的现实。这些条件均成为了马克龙影响欧盟权力架构的抓手。
而从现实权力政治的逻辑看,马克龙的做法也符合法国的传统。一方面,欧委会主席人选确立在《里斯本条约》前一直是国家间权力博弈的产物,而法国虽然将国家命运与欧洲紧紧相连,但仍旧有着强烈的国家意识以及在欧盟内发挥大国重要作用的雄心。因此对于欧盟某些可能削弱法国在欧盟内大国影响力的机制抱有保留态度。
另外一方面,无论是从德法数百年来的复杂历史关系,还是从欧洲事务的现实层面考虑,都使法国有意地去平衡德国在欧盟内的权力和影响力,避免其无限坐大出现“德国的欧洲”,至少做到德法两国表面上平起平坐。而欧委会主席由德国人出任很可能是德国在欧洲影响力扩张的积极表现,在法国人的逻辑里恐怕将是“难以预估的后果”。同时,马克龙携改变之名在全欧掀起旋风,但其包括欧元区改革、欧洲共同防务等欧盟改革设想均未能得到德国实质性的积极响应,如果德国在欧盟机构的权力继续扩大,恐怕也将使欧盟更可能在既有路径上循规蹈矩地走下去。
下一任欧委会主席会是谁?
实际上,历届欧盟机构重要职位的选定,虽然表面上是人民党和社民党团划分权力的结果,但仍然要平衡国别、政治光谱、区域乃至性别等因素,同时各成员国相互妥协也是必不可少的条件,过去这种情况也并不少。比如2014年时任英国首相卡梅伦就极力反对容克出任欧委会主席,而得到了德法等重要国家背书的容克最终还是得以出任此职。
因此,谁将出任本届欧委会主席,“首席候选人”制度绝非唯一因素,目前领先的韦伯也远非内定,仍然需要国家间、欧盟机构间进行磨合和博弈,最终的人选仍需要被大部分的势力所接受。同时,无论德法哪方青睐的人选胜出,另一方仍会在其他方面得到一些作为次优选项的“安慰奖”。比如如果韦伯最终无法出任欧委会主席,那么德国央行行长魏德曼就很可能接任欧洲央行行长。
但是,围绕主席等关键岗位的博弈,仍然体现了欧洲乃至西方政治体制下,各方按力量对比分配权力的基本逻辑,在这种博弈中一定程度上形成了未来相互间深入合作的掣肘。同时,欧委会主席人选偏离“首席候选人”制度的轨道,也可能造成欧盟制度改革公信力与权威性不足,进一步削弱欧盟的正面形象。
在民粹主义仍然不断发展的背景下,新老亲欧力量之间争权夺利的形象,恐怕也将增加民众心中对传统政客的厌烦与不屑,给新一届欧盟机构携手应对挑战,谋求欧盟发展的前景抹上一丝暗淡之色。
(作者系中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员)

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